基于四个案例的比较分析(葛亮)群团组织与社会协同-治理研究

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——基于四个案例的比较分析(葛 亮) 群团组织与社会协同-治理研究

摘 要
要实质性地提升群团组织服务能力,加强社会协同是群团改革的必答题。群团改革以来,各地群团组织尝试了一些社会协同的实践形式。例如购买服务、兼职干部、乡贤捐赠、网络公募。文中首先通过四个具体的实践案例呈现这四类实践形式,然后从这四个案例中归纳提炼出目标共同化和行为制度化两个理论维度。前者旨在分析社会主体与国家主体间因激发行为的价值差异所形成的目标差异,后者旨在分析国家主体和社会主体各自面对的规制性或规范性制度表征及其与非制度化因素的角力。最后尝试通过这两个维度比较分析四个案例所描绘的社会协同的实践水平。
关键词
群团;社会协同;协同治理;工会;共青团
作者简介
葛亮,法学博士,中共浙江省委党校社会学文化学教研部讲师。一、引 言
社会协同的实践早在二十世纪八十年代就已经显现。例如,从国家部委分离出来的行业协会商会实际上就是以社会的形式助力国家职能履行。然而,社会协同政策话语的出现却晚至2004年十六届四中全会报告《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,《决定》提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”十六字方针。2012年十八大报告增加了“法治保障”,演化为社会建设领域的二十字方针。
从政策层面出发,加强社会协同是中央对群团改革提出的明确要求。《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》指出:“群团组织要通过服务来引导和促进社会组织健康有序发展。推动政府治理和社会自我调节、基层群众自治良性互动,促进多元治理主体协同协作协调、互促互补互融。”全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。两个“治理”背景下的群团改革,也要致力于提升社会协同的水平,这是改革的题中之义。
从实践层面出发,加强社会协同是群团组织提升服务群众能力的必然选择和关键环节。群团改革需要破解的难题是缺钱、缺人。特别是基层群团组织,层级越是往下,越是缺钱、缺人。要实质性地提升群团组织服务能力,加强社会协同就不是群团改革的附加题,而是必答题。有没有社会力量协同参与、社会协同水平高不高,直接关系到群团组织是否能够真正服务群众、满足群众需求。
近十年来,有关社会协同的研究成果丰硕。这些研究部分以“社会协同”示人,与政策话语保持一致;有些以“协同治理”示人,通过学理分析解剖和勾画中国社会未来发展的图景。无论是“社会协同”研究还是“协同治理”研究,其基本理论立场大致是一致的,都认为单位制解体后国家应当引入多元主体和多种资源助力国家各类职能履行。
然而,两类研究还是稍显差异的。有关“社会协同”的研究倾向于从宏观上倡导国家应与社会建立平等、协商的协同关系。例如,朱力与笔者的论文,主张从社会组织切入寻求建构与政府、社区、企业等主体的协同关系,并从过去到当前到未来提出社会主体有限参与、发展参与、充分参与的社会协同三阶段演进历程[注]朱力、葛亮:《社会协同:社会管理的重大创新》,《社会科学研究》,2013年第5期。。甘峰倡导在社会协同中引入新的主体,即社会企业[注]甘峰:《社会企业与社会协同治理》,《中国特色社会主义研究》,2014年第3期。。严国萍和任泽涛从共同目标和理念入手提出社会协同的构建路径,并主张从法治化和制度化入手为社会协同寻求保障[注]严国萍、任泽涛:《论社会管理体制中的社会协同》,《中国行政管理》,2013年第4期。。邵静野和来丽梅从国家和社会关系入手就社会协同涉及的要素从宏观上提出七项机制[注]邵静野、来丽梅:《社会治理体制创新中社会协同机制的构建》,《东北师大学报》,2014年第1期。。
有关“协同治理”的研究倾向在整合西方协同理论和治理理论成果基础上[注]李汉卿:《协同治理理论探析》,《理论月刊》,2014年第1期。,对我国社会协同涉及的价值意蕴、条件、领域、主体、逻辑起点、分析维度进行探讨。例如,郑巧和肖文涛认为,公民本位、公平正义、服务精神、公共责任是协同治理蕴藏的价值导向[注]郑巧、肖文涛:《协同治理:服务型政府的治道逻辑》,《中国行政管理》,2008年第7期。。郁建兴和任泽涛认为,社会协同实际上是政府治理能力较高且社会发育程度较低两个条件共同作用下的产物[注]郁建兴、任泽涛:《当代中国社会建设中的协同治理——一个分析框架》,《学术月刊》,2012年第8期。。徐嫣和宋世民认为社会协同的适用领域可分为国家事务管理、社会事务管理、公共服务供给三类[注]徐嫣、宋世明:《协同治理理论在中国的具体适用研究》,《天津社会科学》,2016年第2期。。它启示,群团组织加强社会协同,并不是让社会主体无所不能,而旨在社会事务管理和公共服务供给中发挥作用。闫亭豫在对国外社会协同研究梳理总结后发现,国外较少从差异类型的协同治理主体切入关注与之相关的种种问题[注]闫亭豫:《国外协同治理研究及对我国的启示》,《江西社会科学》,2015年第7期。。张振波探讨了作为逻辑起点的公共性[注]张振波:《论协同治理的生成逻辑与建构路径》,《中国行政管理》,2015年第1期。。公共性主要包括两个方面,社会力量的不断壮大以及公共问题的凸显。正因为出现公共性扩散,协同治理是对其进行的回应。马雪松尝试为社会协同研究确立结构、资源、主体三个分析维度[注]马雪松:《结构、资源、主体:基本公共服务协同治理》,《中国行政管理》,2016年第7期。。它启示笔者,在案例选择时尽可能地反映地方实践是如何应对社会协同中多种主体和多类资源的问题。
综合学术领域的研究成果,检视实践领域的具体做法鹿目圆香,是否需要社会协同的问题基本已经达成共识。下一步的问题是,通过对现有各种类型社会协同实践的解剖,对如何分析社会协同实践、如何提升社会协同水平进行理论提炼。群团改革以来,从省级群团组织到乡镇、街道基层群团组织,出现多种多样的群团组织社会协同实践,旨在借助社会力量增强群团组织服务群众的能力。本文的整体思路是,选取四个实践案例,分别代表兼职干部、购买服务、乡贤捐赠、网络公募四种群团组织社会协同实践形式,呈现他们如何围绕资源、人员等突出困境践行社会协同,然后对其进行归纳,提炼出关乎社会协同水平的两个理论维度,进而通过这两个维度对这四个社会协同实践的水平进行简要分析。二、群团组织社会协同的四个实践案例(一)兼职干部
《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》指出:“工会、共青团、妇联负责人中基层一线代表人士的兼职比例应该适当增加。”为此,JS省在该省群团改革实施方案中对此做出相应的要求。省里文件下发以后,ZB团市委迅速行动,按照专职干部在领导班子中的比例不多于50%的原则,经市委组织部统筹安排,确定了挂职干部和兼职干部的人选。选拔兼职干部属于群团组织机构改革的范畴,旨在通过增设兼职干部提升群团服务能力。在对试点单位调研后,市委组织部和团市委意识到,选拔兼职干部人选的正确与否,直接决定能否实现制度设计的初衷。因此,双方都认为应在兼职岗位的制度平台上,引入社会力量,为团市委注入新鲜血液。为此,结合婚恋交友方面的实际工作需求,市委组织部和团市委选拔了当地一家颇具社会影响力的婚恋交友网站的负责人担任团市委兼职副书记。在任期内,他的主要职责是推动团市委的婚恋交友工作。
市委组织部和团市委在商定具体人选的过程中,试图为团市委的组织目标和兼职副书记的个人目标寻找共同点。该人选的政治素质是市委组织部和团市委的首要考量因素,但除了政治素质之外,该人选需要能够提升共青团日常工作的能力和水平。换言之,能够补齐共青团当前工作的短板。这是组织目标。群团改革以后,团中央要求各级共青团进一步加强青年婚恋交友工作力度。青年婚恋作为重要内容被纳入《中长期青年发展规划(2016-2025年)》。然而,团市委现有专职工作人员数量以及工作方式都无法确保这项工作能够顺利推开。人员力量成为履行工作职能中的短板。因此,市委组织部和团市委希望这名体制外的兼职干部能够将其在婚恋交友方面的专业能力植入团市委的婚恋交友工作,支撑起这块工作。
对于这名兼职副书记而言,推动婚恋交友网站发展是其兼职工作中若隐若现的个人目标。“我是一名商人,我必须要考虑企业发展的问题。”(笔者对兼职副书记的访谈,2016年12月,下同)担任兼职副书记,能够极大地提升婚恋交友网站的社会形象,进而成为企业发展的社会资本。一方面,“担任兼职副书记也是给我的政治荣誉”。社会信任是婚恋交友网站的社会资本。政治荣誉能够赋予企业极大的社会资本。另一方面,“担任兼职副书记可以最大程度地将公司的业务和团的婚恋交友工作融合起来”。在他看来,团的婚恋交友工作可以移植企业部分的工作方法和工作资源,以促成工作目标;借助团的官方形象,企业也可以提升在潜在客户中的认同度,有利于企业效益。一旦团市委和企业通过合作取得成功,企业也会自然而然地与县一级甚至其它地市团委形成合作关系,从而形成系列式的发展机遇。
对于市委组织部和团市委而言,选拔任用兼职副书记主要有两方面的制度化依循。其一,从中央到省委以及市委群团工作的文件。《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》对群团组织增设兼职干部提出了要求。于是灵寿天气预报,在调研了全国群团改革试点省份之后,JS省的群团改革实施意见就兼职干部的比例提出了具体的要求。而市级群团改革实施意见也相应明确了这一比例。在我国党委政府的科层架构内,文件是行为制度化的动因之一,而且是非常重要的动因。因为,文件内容将会成为后期对该项工作进行考核的指标来源。特别是对于兼职干部选拔任用而言,这既事关群团组织工作体制改革的重大问题,也是一项极其便于量化和判定的指标,必定会将其纳入工作考核指标中。其二,“上行下效”的科层行动规则。在我国党委政府的科层架构内,“上行下效”是一项不成文的制度化规则。所谓“上行下效”是指,上级组织从事的工作举措,下级组织要紧紧跟进,上级组织还没有从事的工作举措,下级组织不宜跟进,哪怕是上级组织已经打算要从事的工作举措,下级组织也要在上级组织之后才能跟进。这就决定了,设置兼职副书记与否,并不是市委组织部和团市委自己可以决定的,它们甚至不能根据自己的意愿选择时间点。而是要根据中央和省里的工作举措和工作进度,来及时进行工作安排。因此,设置兼职副书记,甚至参照上级团组织的做法为婚恋交友工作安排相应的兼职人选,就成为一个制度化的行为。(二)网络公募
群团组织利用公募基金会募集社会资源开展服务的历程几乎等同于改革开放的历史。1981年7月,中国儿童和少年基金会由中国福利会、中国人民保卫儿童全国委员会、全国妇联、全国总工会、共青团中央、全国青联、中国文联、中国科协、中华全国体育总会、全国侨联、全国工商联共同发起成立。在二十世纪八十年代,国家层面成立了一批公募基金会,组建成立之后,它们往往由群团组织担任业务主管单位。例如1984年3月成立的中国残疾人福利基金会。
JS省青少年发展基金会成立于1991年,由团省委发起并担任业务主管单位。2016年9月1日《慈善法》实施以后,所有的慈善组织需要重新进行资格认定。当年12月,青少年发展基金会与省内其余四家官办基金会一同被民政厅认定为首批全省性慈善组织。青少年发展基金会同时还取得了公募资格,可以面向全社会公开募集善款。
随着微信、支付宝等网络支付手段的认可度越来越高,团省委考虑借助青少年发展基金会的公募资格,利用网络平台充分调动全社会的资源,汇集起来开展助困、助学、助医等帮扶活动。为此,青少年发展基金会建立了专门的网站,以项目的形式开展日常网络募捐。
网络公募将共青团服务困难群众的目标与社会资源的助困导向紧紧地联系起来。地市共青团或者县市区共青团根据辖区内困难群众的具体情况,向青少年发展基金会申报具体的项目,包括困难群众的事迹、募捐的目标数额,经青少年发展基金会审核通过后,项目发布于专门的网站。社会公众登录网站,可以浏览各个募捐项目,针对不同的募捐项目,随时利用网络支付手段进行数额不等的捐赠。所得捐赠款项由青少年发展基金会和当地共青团统一交由受助群众。对于青少年发展基金会和各地共青团而言,网络公募可以实现群团组织针对目标群众的精准帮扶。青少年发展基金会的负责人表示,“我们过去也有一些募捐活动,但受助对象总是有局限性的,遇到一些临时主动找上门的困难群众,我们也很难有渠道对其帮助。”(笔者对青少年发展基金会负责人的访谈,2017年1月,下同)对于各地共青团而言,“其实每个地方都有困难群众,地方上其实多少都了解情况的。有了这个网络公募之后,就可以通过共青团系统内自己的渠道对其进行快速的帮助。”换言之,群团组织可以精准定位目标群体的迫切需求,围绕其真实需求展开有针对性的帮助和服务。对于捐款群众而言,共青团的网络公募具有快速、透明、有针对性的优势。“现在的群众其实公益捐赠的热情都还是有的,主要还是前些年慈善领域的负面新闻让大家不敢捐了。这个网络公募因为是共青团搞的,在很多人心中还是有权威性的,所以大家也敢捐”。“每个人捐款的初衷是不一样的,有些人特别同情没学上的,有些人同情生病没钱看的,有些人同情家庭困难的,我们的网络公募中,有各种各样的项目,你对哪个项目有感触,就在哪个项目里捐,钱最终去了哪里,捐赠者也都看得到,所以捐的时候目标都很明确。”共青团和青少年发展基金会设置网络公募项目是有明确指向的,网络捐赠者进行捐款也有自己的导向,通过具体项目,两者可以较为有效地衔接到一起,形成资源使用的合力。
团省委和青少年发展基金会致力于把网络公募打造成群团组织领导下的制度化社会资源募集平台。因此它们在机制建设上不遗余力地朝着制度化的方向努力。徐明朝团省委积极与省民政厅沟通协调,为青少年发展基金会赋予合法的身份。除此之外,团省委还在工作开展之初敦促青少年基金会建立制度化的工作程序。例如,为每一个捐赠项目建立了公开透明的网络反馈制度。捐赠结束之后,项目发起单位都要将受助者的近况在网站上进行公示,公示内容甚至包括受助者近照、出院记录等文件材料。再例如,青少年发展基金会可以为有需要的捐赠者提供公益性捐赠票据mgb战队。
然而,对于公众而言,还未在理念层面形成网络捐赠的制度化力量,致使捐赠行为呈现碎片化状态。网络公募平台的捐赠行为展现了公益能量但未呈现公益体量。据该网络平台数据显示,迄今为止,网络公募共获得捐赠15965761元,涉及捐赠者有180761人。也就是说,每人平均捐款数额只有88元。除去一些数额相对较大的捐赠,大多数的单笔捐赠往往只有几十元。这与体制内单位在特殊时间段内自上而下发起的捐款呈现差异。团省委和青少年发展基金会为了拓展网络公募的社会影响力,邀请了省里两名知名主持人担任形象代言人,但社会公众对于这一网络公募的知晓度仍旧很低。“目前大多数知道的人都是在机关事业单位工作的人,或者过去就对我们基金会有所了解的。要真正在全社会形成公益慈善的理念还是需要时间的。”(三)乡贤捐赠
MT镇是所在县的一个大镇。该县是所在省的欠发达县,2016年财政收入只有24.64亿元。对于MT镇而言,要完成党委、政府的中心工作本身就面临巨大的经费压力,群团工作特别是共青团和妇联工作更是缺乏充足的经费保障。党委、政府的很多日常工作,需要通过各种办法借助社会资金解决问题。这也为群团工作提供了向社会要资源的工作思路。
县委统战部对乡贤工作极为重视,要求全县每个乡镇、街道都要建立乡贤理事会,吸纳本地出身的政界、企业界、文化界精英,乡镇、街道担任业务主管单位,并且在民政登记注册为社会组织。镇里的很多乡贤在外地做生意,甚至几个乡贤在外创办了有一定规模的企业。平日里,这些乡贤都会进行捐赠,少则几万,多则几十万。筹措的款项用来协助镇政府开展助老、助残、助学、助困、修路等工作。
群团改革开始以后,MT镇致力于“群团共建”。“群团共建”,就是进行机构调整,集中镇工会、共青团、妇联的人力和资源,整合成立镇党群办,由其负责一体化开展群团工作。“群团共建”之后,MT镇由组织委员协助副书记开展群团工作。该组织委员与分管统战工作的人武部长是高中同学,一直就有较好的私交。这层私交消弭了组织委员和乡贤理事会的距离。于是,在组织委员和人武部长的共同引导下,有部分乡贤在2017年的捐赠中,将捐赠资金投向了镇里的群团工作。例如,镇党群办打算在妇联工作中针对本镇留守儿童和随务工人员进城的本镇儿童开展教育帮扶工作。该项工作预算资金是12万元,但镇妇联本身的工作经费极其有限,这12万元资金完全是缺口。为此,在组织委员和人武部长的努力下,争取到了本镇乡贤王某的12万元捐赠。
镇党群办引入乡贤捐赠,旨在推动镇群团工作。在组织委员看来,“乡镇群团工作一怕没思路,二怕没资金。没资金比没思路更头疼丰县论坛网。没思路可以主动走出去学,没资金就只能到处化缘了。”(笔者对组织委员的访谈,2017年3月,下同)按照MT镇的计划,这12万元被分成4万元和8万元两个部分。其中的8万元由乡贤王某直接捐给本镇乡贤理事会,然后由乡贤理事会在过年的时候对本镇有子女的家庭进行慰问。经由各村挨家挨户分别进行统计发现水箱藏尸,该镇目前随在外务工父母的未成年人共有354人。在过年期间,由镇党群办和乡贤理事会一同为每名未成年子女送上200元的教育慰问金。另外的4万元,由乡贤王某捐给一家从事未成年人培训的教育类社会组织。这家社会组织由MT镇党群办从上海引入,在该镇专职对留守儿童进行心理辅导以及传统文化、书法、英语等培训。经统计,全镇共有留守儿童152名。针对8岁-18岁的学龄留守儿童,这家社会组织主要对其进行心理辅导以及书法、传统文化培训。针对6岁-8岁的非学龄留守儿童,主要对其进行英语培训。
然而对于乡贤王某而言,积极捐赠一方面是出于“在乡里乡亲中有面子”(笔者对乡贤王某的访谈,2017年3月,下同),另一方面是基于一个背景,王某所在村的村书记在这届任期结束之后就要卸任。乡贤王某表示,“我是从村里走出去的,现在开公司赚了点钱,也想为村里做点事。”做点事的潜台词是,王某希望能够在老书记任期结束之后担任村书记。村里的人和笔者谈起王某,“他这两年也给乡贤理事会捐了不少钱,好像每年都有,去年的钱用来修路了,今年就投到教小孩上了。”(笔者对村民的访谈,2017年3月)在访谈中王某表示,“我也不懂什么什么儿童,反正镇里(笔者注:指组织委员和人武部长)让我捐我就捐了。”王某追随组织委员和人武部长的建议把捐赠投向群团工作,就是为了拉近和镇领导的关系,从而实现自身的目标。
不管对党群办而言,还是对王某来说,募捐和捐赠都不是一个制度化行为,缺乏法律、法规层面的制度支持。它依赖镇领导和乡贤在特殊时期建立的临时关系。所谓临时关系,就是说关系建立依赖于特殊背景下的诉求,随着时间的推进,乡贤会因为个人诉求实现减弱捐赠意愿,关系将会逐步解体。这层关系并不受到法律、法规、政策的制度性保障。组织委员说,“乡镇工作很难的,难就难在没有抓手。要推工作,不能没有抓手。没抓手,只好自己找抓手堂堂网。”在组织委员的亲自介入下,妇联的这项工作顺利推开了。但推工作并不是因为法律、法规、政策赋予了可以利用的条件。在组织委员看来,这些具体做法都是临时性的,不稳定。“很多乡贤虽然有钱,但也不一定愿意拿出来,王某正好有这么一个背景,那就让他多参与一点镇里和村里的事务,他也愿意。”但同时,组织委员也坦承,“以后就不好说了”。(四)购买服务
群团改革之后,MT镇为了进一步提升群团组织服务群众的能力和条件,对镇党群服务中心进行了装修。党群服务中心面积有4000平方米,其中90%的面积用于各类功能性教室,共计15间。按照MT镇的设计,群团组织可以在这些功能性教室中开展各类群众服务活动。镇党群服务中心修缮完毕了,但摆在MT镇面前的难题是,谁来运营镇党群服务中心?换句话说,硬件有了,软件在哪里?完全依托镇党群办,即便把工青妇所有的人都投入党群服务中心也无济于事。不仅缺乏充足的人手,更缺乏专业的能手。于是,MT镇想到了专业社会组织,通过政府购买服务的方式,吸纳专业社会力量来运营党群服务中心。
MT镇的目标非常明确,希望通过购买服务的方式引入专业社会组织,使得党群服务中心服务群众的专业能力有本质提升。组织委员说,“现在乡镇的工作任务确实比较繁重,工青妇虽然都有专职的人员,但他们不可能专门只做工青妇的事情,一个人身兼多条线甚至十几条线的工作是很正常的,让他们分出精力给党群服务中心根本不现实。”(笔者对组织委员的访谈,2017年6月,下同)而且就能力来说,“他们基本上都是一直在镇里工作的,行政这套东西他们很熟悉,但你要他们去做一些具体的专业工作,那也确实勉为其难了。”因此我会很诚实,MT镇在引入CT社会组织后,对他们提出了两点要求。第一,派驻专职人员维护和管理镇党群服务中心,确保正常的日常运营。第二,引入专业人员或者其它专业社会组织,提升服务群众的专业水平。
然而,CT社会组织的趋利性使其目标与MT镇的要求有所偏离。CT社会组织是省城一家专门从事组织运行的社会服务机构,由于相关法规对设立异地分支机构的限制,MT镇通过新成立一家CT社会组织的方式将其引入。CT社会组织就其性质而言,是一家社会服务机构,具有非营利性。这符合MT镇的期待。CT社会组织也确保了镇党群服务中心的正常运营。但是,它的负责人为了节省运营成本,也在一定程度上降低了MT镇期待的专业性。据组织委员反映,“我们原本希望他们能够通过在省城的资源,把一些稍微专业一点的社会工作者或者心理咨询师带过来,至少定期不定期地过来一下,后来他们可能从成本的角度考虑吧,就找了些相关专业的大学毕业生。我看了下,这些毕业生专业还是有的,就是不是很接地气。”显然,CT社会组织已经偏离了镇党群办当初对专业化的期待和要求。
党的十八大以来,MT镇就政府向社会力量购买服务在政策层面获得了制度化支撑。2014年,MT镇所在省下发了《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》。自此,该省财政厅每年下半年都会制定下一年度的《JS省政府向社会力量购买服务指导目录》,并经省政府购买服务工作联席会议同意后下发。相应地,MT镇所在市以及县都会逐级制定自己的指导目录。购买服务事项涉及基本公共服务、行业管理服务、社会管理服务等。应该说,逐级制定的指导目录为MT镇在相关工作领域进行购买服务确立了合法性,使其购买服务具有稳定的依据。然而,令MT镇领导起初有稍许担忧的是,历年的指导目录并没有明确将党群服务中心运营纳入其中,而且预算申报也有困难,这就需要看县领导个人的态度。也就是说,虽然政府购买服务具备制度化的保障,但具体到党群服务中心的运营还是具有可解释的灵活空间。MT镇领导感觉,“财政资金使用应该可以获得县领导的支持,可能涉及的审计风险并不大”(笔者对镇主要领导的访谈,2017年6月)。因为,党群服务中心所涉及到的相关业务都已经被明确列入其中。例如,就业创业培训、职业技能培训、人才培训、老年文体活动服务、各类人群的健康教育服务、各类文化和体育服务、法律援助服务、调解服务、青少年社会工作服务。并且,“在和县领导沟通的过程中也能感觉到他非常支持,这些党委政府应该做但自己做不了的事就应该交给社会力量去做。有他支持,我们才向财政局报预算的。”于是,在跨越了不高的非制度化门槛后,MT镇踏入了制度化的购买服务之门。镇党群办整合了前一年分散的各类购买服务项目,将其统一打包交由CT社会组织承接。

图1二维视野下的社会协同实践案例分析三、目标共同化和行为制度化:两个维度的分析和比较
本文业已呈现了各级群团组织加强社会协同的四个案例。四个案例中的实践形式不同、借助的社会力量不同,但是,仍旧可以在案例中提取特定的理论维度来一体化分析和比较国家和社会这两种主体的实践行为。(一)目标共同化
在宏观层面,社会协同中的国家和社会具有共同的目标。从国家来讲,它需要多元主体参与国家职能履行,借助社会的力量减轻国家日益繁重的负担;从社会来讲,它希望参与国家事务,通过自身实践呈现民主的力量,进而壮大社会的能力。然而,这并不能在中观层面推演出社会协同涉及的各类国家主体和社会主体也具有共同的目标。因为,社会主体的行为价值取向呈现多元化的特征,而价值取向直接决定行为方向。参与网络公募的价值取向可能是公益慈善,参与兼职的价值取向可能是科层原则或者效率原则,参与购买服务的价值取向可能是社会使命或者效率原则聚派人才,参与乡贤捐赠的价值取向可能是政治追求或者效率原则或者伦理道德。对于国家主体而言,其行为价值取向是科层原则导引下的政治追求,这是相对较为稳定的。因此,社会主体和国家主体可能会因行为价值取向的断裂导致行为目标的偏差。
从上述案例来看,协同中的国家主体和社会主体多少都呈现目标不一致,协同实践存在异化倾向,即协同成为社会主体达成自身目标的工具,而国家主体推动协同的本来目标则成为社会主体的工具。异化倾向越严重,国家主体和社会主体的目标共同化水平越低,反之亦然。换言之,借助协同,国家主体和社会主体虽然建立了行为链接,但这一链接是脆弱的,社会主体时刻都可能向着自己的行为价值取向发生偏离,进而弱化国家提升群团服务能力的意图。
在本文选取的四个案例中,目标共同化水平自低到高依次是乡贤捐赠、购买服务、兼职干部、网络公募(图1)。群团组织要么希望借助社会主体的资金,要么希望借助社会主体的专业能人,以提升群团组织服务群众的能力。但是在乡贤捐赠、购买服务、兼职干部三个案例背后,协同实践或多或少呈现了效率原则的价值取向,从而导致实践中呈现的行为目标偏离群团组织的期待。在乡贤捐赠中,乡贤把为群团工作捐赠作为获得乡镇领导信任的一种手段。在购买服务中,社会组织把服务群团目标对象作为实现组织效益的一种手段。在兼职干部中,兼职人员从事的具体事务和群团工作要求相对较为接近恒银期货,但也试图将其作为推动企业发展的途径。相应地,三个案例中社会主体的目标也会发生偏离,只是偏离程度有所差异。网络公募中,社会捐赠者的目标倒是和群团组织较为接近,试图对受助对象进行帮扶,而群团组织希望通过帮扶加强对目标群众的政治引领。(二)行为制度化
所谓制度,通常指稳定重复的、有意义的符号或行为规范,包括正式组织、规章制度、规范、期待、社会结构等[注]周雪光:《西方社会学关于中国组织与制度变迁研究状况述评》,《社会学研究》,1999年第4期。。制度的表征多种多样、五花八门,但其核心要义在于,它一定是经过一段过程之后,稳定下来的被人们广为接受的一种形式。这里所说的过程,就是制度化。分析社会协同实践,就要分析他们在实践中形成的制度表征。
这些表征意味着一种社会协同实践已经成为人们广为接受的行为方式,并且倾向于重复进行。稳固且多元的制度表征可以确保相关的社会协同实践行为反复出现。也就是说,一个制度表征越是稳固,各种制度表征越是丰富,这类社会协同的实践行为值得期待,是可重复的。制度化水平越高,意味着社会协同行为水平越高。稳定且可预期的行为将会极大地降低不确定性。因探索而碰到的种种不可知因素都会伴随行为的制度化被击退或规避。从某种意义而言,制度化赋予行为的是效率,它可以让人们对自己的行为及其后果有所预期,并提前进行谋划。
分析群团组织社会协同行为的制度化,就是分析它所涉及的各类制度表征。经政策赋予合法性的购买服务目录和程序,上级部门在政策文书中明确的兼职干部任免要求,党委政府科层组织体系中对兼职干部的任免方式,各种法律、法规明确的公益平台搭建方式和运行机制,都是社会协同中的制度表征。这些表征,以及因非制度化带来的干扰因素,将成为下文判断四例个案制度化水平的依据。
在本文选取的四个案例中,行为制度化水平自低到高依次是乡贤捐赠、网络公募、购买服务、兼职干部(图1)。乡贤捐赠依托于乡镇干部与乡贤的私人关系以及捐赠者的个人诉求和个人特质,较为缺乏可重复的制度表征。网络公募在群团组织的主管下,经民政部门的配合,搭建了合法的制度化公益平台,得以持续开展募捐活动,规制性的制度表征相对较为完善,但在公众层面尚未形成稳定的公益理念,缺乏规范性的制度表征。购买服务的制度表征主要是各类相关的法律、法规、政策,从国家一直到县的各级政府都以文书形式为群团组织购买服务明确了原则、范围、操作方法,但是否进行购买服务,存在非制度化的干扰因素,制度表征有被消弭的可能。兼职干部的制度表征是党内文件,它所内含的政策要求经制度化科层体系的配合迅速成为一种必然会遵循且会复制的原则,无需遵从任何地方领导的个人意志,制度表征被消弭的可能性相对较小。行为制度化水平反映的是社会协同行为的稳定性,一种社会协同行为重复出现的可能性越高,它所呈现的行为水平就越高。因此,兼职干部最值得期待,而乡贤捐赠最需要提升。四、结 语
研究群团组织社会协同,就要仔细剖析国家主体和社会主体是如何建构合作关系的。目标共同化和行为制度化提供了两种可能的分析维度。作为不同的理论维度,目标共同化和行为制度化蕴含着各自的理论路径。前者旨在分析社会主体与国家主体间因激发行为的价值差异所形成的目标差异,后者旨在分析国家主体和社会主体各自面对的规制性或规范性制度表征及其与非制度化因素的角力。这两条理论路径分别形成了目标共同化和行为制度化两个理论维度。
从这两个维度出发对上述四个实践案例的分析和比较会发现,实践案例越是靠近原点,社会协同水平越低,离原点越远,则社会协同水平越高(图1)。社会协同水平高,意味着协同行为对提升群团组织服务群众能力有显著帮助,同时也意味着这一协同行为在不同地域内具有复制操作的可能性。
需要说明的是,图1呈现的是对实践案例而非网络公募、乡贤捐赠、购买服务、兼职干部四类社会协同实践形式的比较分析。换言之,上述四类社会协同实践形式会因具体实践案例的变动,从而在目标共同化和行为制度化两个维度上有所变动,进而改变社会协同水平。例如,从部分群团组织的实践来看,如果选择机关事业单位干部到群团组织担任兼职干部,其实际目标往往是获得科层体系内的职业晋升,则目标共同化水平就会降低。在很多地方,参与群团组织购买服务的社会组织,具有较强的社会使命感和专业水平,则目标共同化水平就会提升。随着时间推移,如果公众的慈善理念得到普及,那么社会捐赠的制度化水平就会提升,进而行为制度化水平也会提升何正德。本文无法为四类实践形式的社会协同水平盖棺定论,只是抛砖引玉。
在全面深化改革的大背景下,社会协同既是中央对群团组织工作方式革新的明确要求,也是各级、各类群团组织应对自身工作困局的探索创新。在社会复杂化程度日益显著的背景下,群团组织与基层党委、政府面临着诸多相似的困局,特别是资源稀缺和人员不足。向社会要资源、向社会要人员,不仅对于群团组织,而且对于基层党委、政府而言也是时代的选择。通过实践案例对群团组织社会协同进行理论研究,对于党委、政府工作领域的社会协同同样有参考意义。□
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